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新型农村养老保险

新型农村养老保险

新型农村社会养老保险，简称“新农保”，是社会保障体系的一个重要组成部分，是通过个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的基金筹集模式，基础养老金与个人账户养老金相结合的待遇计发办法，与家庭养老等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活的农村社会基本养老保险制度。2009年９月1日，国务院发布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，决定从2009年起开始在农村开展新型农村社会养老保险试点改革工作。2014年2月，新农保和城镇居民社会养老保险合并为城乡居民基本养老保险。

年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可以在户籍地自愿参加新农保。2009年，个人缴费标准设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次。新农保与城居保合并之后，基本缴费标准提高至100元~2000元共12个档次。有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，鼓励其他经济组织为参保人缴费提供资助。地方政府应当对参保人缴费给予补贴；对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金。农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。

新型农村社会养老保险实行弹性缴费，农村居民可以根据承受能力自愿选择，充分调动了农村居民的参保积极性。新农保的“个人缴费、集体补助和财政补贴相结合的”三方筹资机制，突出了政府补贴，明确了中央、地方财政补贴的标准和范围，体现了政府责任。但是，新农保也存在较多不足：中原地区地区经济发展水平不均衡，统一的缴费档次，无法满足不同地区的农民养老需求；集体补助受村财收入或集体积累等因素影响较大，存在很大的随意性，不能保证其稳定的资金来源；以及新老农保之间的衔接方式不够完善等。

历史沿革

探索阶段

2002年11月，中国共产党第十六次全国代表大会报告重申，在有条件的地方要探索建立农村养老保险制度。2003年11月10日，中华人民共和国劳动和社会保障部发出《关于认真做好当前农村养老保险工作的通知》，对做好新型农村社会养老保险工作进行部署，为探索新型农村社会养老保险制度指明了方向。

2003年以后，中国各地开始了新型农村养老保险试点，许多地方通过加大政府引导和支持力度，扩大覆盖范围，创新制度模式，在探索新的农村养老保险模式方面取得了一定的突破和进展。2006年中央一号文件《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中指出＂要探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度＂。2007年，党的十七大报告进一步明确了社会保障制度建设的远景目标。同年年底，中国已有31个省区市的近2000个县（市、区、旗）不同程度地开展了新型农村养老保险试点工作，有5000多万农民参保，积累保险基金300多亿元，有300多万参保农民领取了养老金。2008年，为逐步推进基本公共服务均等化，中国共产党第十七届三中全会决定，建立新型农村社会养老保险制度。

步入正轨

2009年9月1日，国务院发布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，决定从2009年起开始在农村开展新型农村社会养老保险试点改革工作，试点覆盖面为中国10%的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。“新农保”时代开始，标志着农村农民群体真正意义上的社会保险开始运转。2009年12月，27个省、自治区的320个县和4个直辖市的部分区县启动试点工作。2010年4月，中国人力资源和社会保障部下发了《关于2010年扩大新型农村社会养老保险试点的通知》，要求新农保制度试点范围扩大到23%的县。截至2010年底，中国有27个省、自治区的838个县（市、区、旗）和四个直辖市开展“新农保”试点，参保人数达1.03亿人。全年“新农保”基金收入453亿元，基金支出200亿元，累计结余423亿元。

2011年，中国颁布《中华人民共和国社会保险法》，从法律层面明确了新型农村社会养老保险的制度内涵。同年，新型农村社会养老保险试点覆盖面上升至60%。2012年《政府工作报告》中提出：加快完善社会保障体系，年底实现新型农村社会养老保险制度全覆盖。同年7月，新农保制度在中国所有县级行政区全面实施，9月基本实现两项制度全覆盖。从“养儿防老”到“制度养老”，几千年来中国人老有所养的愿望初步实现。截至2012年9月，中央和地方政府在补贴新农保和城镇居民养老保险方面共拨付补助资金近2000亿元。同年年底，新农保参保人数从2010年初的3326万人增加到2012年底的4.6亿人。到2012年参保人数达4.6亿人，2013年进一步上升至4.98亿人。截至2013年3月底，中国月人均养老金水平78.6元，基金累计结余2504亿元，其中个人账户基金累计结余2200亿元。

2014年2月7日，国务院常务会议决定合并新农保和城镇居民社会养老保险（城居保），建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。

基本概念

定义

新型农村社会养老保险，简称“新农保”，是指通过建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的基金筹集模式，实行基础养老金与个人账户养老金相结合的待遇计发办法，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活的农村社会基本养老保险制度。

构成

新型农村社会养老保险基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。

个人缴费

2009年９月1日，国务院发布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，农村居民应当按规定缴纳养老保险费，缴费标准设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。

集体补助

有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。

政府补贴

政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。地方政府对参保人缴费给予不低于每人每年30元的补贴。对农村重度残疾对象等缴费困难群体，地方财政代其缴纳部分或全部最低标准的养老保险费。

与老农保的区别

新型农村社会养老保险的“新”是相对于早期开展的以农民个人缴费为主、采取个人账户储蓄积累模式的老农保而言的。

筹资结构不同

新农保和老农保最大的区别就是筹资结构的不同。老农保采取的是自己缴费的模式，实际上是农村居民的自我储蓄。新农保是个人缴费、集体补助和政府补贴三个筹资渠道相结合的模式。其中，中央财政对地方进行补助，该补助直接转入农村居民的个人账户。

养老待遇不同

老农保主要是建立农村居民的个人账户，养老金的支出由个人账户承担。新农保在支付结构上的设计是两部分：一部分是基础养老金，基础养老金是由国家财政全部保证支付的，另一部分是个人账户的养老金，由农村居民按规定自行缴纳。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准，对于长期缴费的农村居民，可适当加发基础养老金，提高和加发部分的资金由地方政府支出。

参保对象不同

老农保规定保险对象为非城镇户口、不由国家供给商品粮的农村人口。一般以村为单位确认（包括村办企业职工、私营企业、个体户、外出人员等），组织投保。实际上，其覆盖范围小，参保率很低，即使在参保高峰期，参保率也只有10%。新农保的参保对象是全体农村居民。

基本原则

新农保制度的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。具体体现在四个方面：一是从农村实际出发，低水平起步，筹资和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相适应，并为今后的逐步提高留出空间；二是个人、集体、政府合理分担责任，权利与义务相适应，既要体现公平普惠，又要体现个人和家庭的责任，不搞纯福利补贴；三是政府引导和农民自愿相结合，通过利益导向和宣传动员引导农民普遍参保；四是中央确定基本原则和主要政策，地方制订具体办法和实施方案，对参保农村居民实行属地管理。

意义

制度模式的创新

新农保借鉴了城镇职工基本养老保险统账结合的模式，即实行基础养老金+个人帐户。个人缴费、集体补助以及地方政府的缴费补贴全部纳入个人帐户，这种“缴费确定型“的给付方式，强调了养老待遇水平与缴费水平直接挂钩；而作为社会统筹部分的基础养老金，其最低标准将由政府财政特别是中央财政兜底支付。这意味着无论缴费多少，无论地区差异，中国60岁以上的农民都可以按月领取最低55元的基础养老金，体现了新农保制度的基本性、普惠性和公平性。同时，新农保制度模式的创新，有利于城乡养老关系的转移衔接，有助于实现基本公共服务均等化。

基金管理规范化

新农保制度明确规定，农保基金纳入财政专用账户，实行收支两条线管理，单独记账、核算。财政、审计等部门严格对基金运营情况进行审计和监督，确保基金的安全和稳定。同时，新农保工作经费纳入同级财政预算，不得从新农保基金中提取，充分体现了新农保制度的公益性。

作用

新型农村社会养老保险制度的建立，不仅可以缩小城乡差别、破除城乡二元结构，还有利于促进农村社会和谐稳定，逐步使广大农村居民都能有基本的社会养老保障，使农民在“种地不交税（全面取消农业税）、上学不付费（免除农村义务教育学杂费）、看病不太贵（建立新型农村合作医疗制度）”的基础上，实现“养老不犯愁”。这对于提高农民生活水平、实现农村社会和谐稳定产生巨大的促进作用。

其次，新农保还可以扩大内需。农村户籍60周岁以上的老年人每年至少增加收入660元，直接增加了农村居民消费；同时，解除了农村居民养老的后顾之忧，使农村居民愿意消费，进一步扩大农村市场。建立符合实际情况的新农保制度是完善社会保障体系的一个重要工程，也是具有历史意义的重要一步。

具体内容

基础内容

参保范围

年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可以在户籍所在地自愿参加新农保。

16周岁及以上的在校学生，暂不参加新农保；已参加城镇职工基本养老保险的，不再参加新农保，将来可以接续。

缴费标准

截至2009年，个人缴费标准国家设置100-500元5个档次，参保人应按年缴费，部分省市增设了600-1200元7个档次。每百元为一个缴费档次，多缴多得。政府根据农村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次。

领取条件

参保人同时符合国家法定的年龄条件和缴费年限条件时，可按月领取基本养老金：

（一）年龄条件

1、对新农保实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，其符合条件的子女参保缴费，实行家庭联动机制，联动机制只涉及直系一代，符合条件的子女包括本人的儿子、儿媳及常年居住在一起的女儿、女婿。可以直接享受基础养老金。家庭联动机制只适用于新农保实施年。

2、对新农保实施时，年满46周岁未满60周岁的人员，必须按年度连续缴费，也允许补缴，但累计缴费不超过15年，达到60周岁才能享受新农保待遇。

3、对新农保实施时，不满46周岁的人员，从2010年起，在现行5个缴费档次中选档缴费，达到退休年龄时，缴费年限不得少于15年。新农保实施时，不允许补缴，达到60周岁才能享受新农保待遇。

（二）缴费年限条件

距领取年龄不足15年的，应按年缴费，也允许补缴，累计缴费不超过15年；距领取年龄超过15年的，应按年缴费，累计缴费不少于15年。

计发办法

《中华人民共和国社会保险法》规定：新型农村社会养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。参保人建立终身记录的养老保险个人账户，个人缴费，集体补助以及其他经济组织、社会公益组织或个人对参保人缴费的资助，地方政府对缴费人的缴费补贴，全部计入个人账户。个人账户储存额参考当年中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款率计息。

参保人的基础养老金标准为每人每月55元，地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准。对于长期缴费的农村居民，可适当加发基础养老金，提高和加发部分的资金由地方政府支出。

个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139。参保人死亡，个人账户中的资金余额，除政府补贴外，可以依法继承；政府补贴余额用于继续支付其他参保人的养老金。农村居民缴纳养老保险费的年限越长，个人账户中的储存额越多，领取的养老金越多。

基金管理

建立健全新农保基金财务会计制度。新农保基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算，按有关规定实现保值增值。试点阶段，新农保基金暂实行县级管理，随着试点扩大和推开，逐步提高管理层次；有条件的地方也可直接实行省级管理。

各级人力资源社会保障部门切实履行新农保基金的监管职责，制定完善新农保各项业务管理规章制度，规范业务程序，建立健全内控制度和基金稽核制度，对基金的筹集、上解、划拨、发放进行监控和定期检查，并定期披露新农保基金筹集和支付信息，做到公开透明，加强社会监督。财政、监察、审计部门按各自职责实施监督，严禁挤占挪用，确保基金安全。试点地区新农保经办机构和村民委员会每年在行政村范围内对村内参保人缴费和待遇领取资格进行公示，接受群众监督。

注意事项

对于将户口迁回到原籍的财政供养人员、参加企业、事业单位领取退休金的人员、户口开放后，部分民办教师转为财政供养，但户口仍在村的双重身份的人员以及原来购买户口有双户口的人员，严格执行一人享受一份养老保险的政策。

对于参保人姓名、出生年月存在争议的，一律按公安局提供的户籍证明为准。

各村特别是对于60周岁以上领取的人员一定要在全村公示，对出现冒领养老金的人员，发现一起，追回一起，处罚一起。

新农保实施时当地农村人口数据已从所属公安局拷贝，对于实施后由非农业户口转为农业户口的，暂不处理。

优缺点

优点

弹性缴费

新农保实行弹性缴费，最低缴费标准为本区县年农民人均收入的10%，最低缴费标准以上部分可由农民根据承受能力自愿选择，体现多缴多得。弹性缴费标准，考虑了不同农村居民的承受能力和不同需求，既可调动农村居民的积极性，也为与城镇养老保险的衔接奠定了基础。

筹资机制多元化

新农保采取“个人缴费、集体补助和财政补贴相结合的”的三方筹资机制，突出了政府补贴，打破了老农保制度中无资金投入的格局。这是新农保的最大亮点，也是新老农保的最根本区别所在。同时，新农保明确规定了中央、地方财政补贴的标准和范围，体现了政府责任，较好地激发了广大农民群众的参保积极性。

缺点

集体补助缺失

新农保的筹资机制是个人缴费、集体补助和政府补贴三方共同分担，而集体补助受村财收入或集体积累以及其他经济组织、社会公益组织、个人意愿等因素影响较大。但自实行家庭联产承包责任制以来，很多地方的农村集体经济名存实亡，并无相应的集体经济来源，没有能力去为本村农民缴纳养老保险费用；而对于其他经济组织、社会公益组织、个人采取的是鼓励政策，没有明确的激励约束机制，存在很大的随意性，这就导致新农保中“集体补助”在许多地方成为空话。

新、老农保制度未衔接

新农保开展前期未启动新、老农保衔接工作，老农保个人账户资金也没有并入新农保个人账户。其主要原因：一是老农保基金债权债务清理难。由于以前年度老农保基金投资运营不当，老农保基金对参保人员的负债无法清偿，个人账户难以做实，将其并入新农保基金存在资金缺口。地方政府也没有弥补；二是由于新老农保养老金月领取额的计算方法不同，同样的个人账户积累额，新农保月领取额要少于老农保月领取额。三是老农保参保人受较高回报率承诺吸引才参保的，在新农保试点政策中，没有明确的解决办法，参保人存在疑虑。

个人缴费机制缺乏针对性

中国东西部地区经济发展水平具有不平衡性，统一的缴费档次，缺乏地区针对性，无法满足不同地区的农民养老需求。在东部地区，新农保设定的最低和最高缴费比例低于人均收入。而在西部地区，最高缴费标准超出农民的缴费能力，只能选择较低的缴费比例，因此无法满足农民的养老需求。

影响

个人影响

参保人员按规定缴纳养老保险费达到法定期限和法定退休年龄后，国家和社会为其提供社会帮助，可以按时领取至少55元的基础养老金，并按照渐进原则，逐步提高其待遇水平。新农保在一定程度上不仅减小了子女的经济负担，还使得农村居民养老无后顾之忧，增加其消费能力，提高了农村居民的生活质量，为其老年生活提供了保障。

家庭影响

新农保发放的养老金收入不仅改善农村老人生活水平，而且对家庭成员整体福利的提升有一定的促进作用。农村老人的养老金转移更多表现在供给孙子女的零花钱乃至生活费，老人靠子女供养生活费的情况减少，这样既能形成一种双向即时的代际交换，也能形成一种代际关系的良性循环。

社会影响

建立完善新型农村社会养老保险制度，有助于减轻农村居民的生活负担，缩小城乡之间的社会保障水平，也有助于将来实现城乡统一保障体系的链接，从而加快农村劳动力的正常流动，扩大农村居民的就业渠道，增加非农业收入，减少城乡居民的二元收入分化，促进中国城镇化建设，从而实现城乡统一发展的社会经济目标。

发展现状与趋势

2011年，国务院发布城居保试点意见第十二条指出“有条件的地方，城镇居民养老保险应与新农保合并实施。其他地方应积极创造条件将两项制度合并实施。”从城居保与新农保合并实施的15个省（市、区）情况看，各地政策差异性很大。这种不尽相同的现实情况，倒逼国家进行顶层设计，推进城乡居民基本养老保险合并实施。

2014年2月，国务院发布《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，决定将新农保和城居保两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险（以下简称“城乡居民养老保险”）制度。在“十二五”末，基本实现新农保和城居保制度全国范围内的合并实施，并与职工基本养老保险制度相衔接。2020年前，建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度，与社会救助、社会福利等其他社会保障政策相配套，充分发挥家庭养老等传统保障方式的积极作用，更好保障参保城乡居民的老年基本生活。

截至2014年底，中国城乡居民基本养老保险参保人数达到50107万人，比上年增加357万人，增长0.7%；其中60岁以下参保人数35366万人，占参保总人数的70.6%。同年全国城乡居民基本养老保险基金收支规模达到3881亿元，比上年增加481亿元，增长14.1%。基金收入2310亿元，比上年增加258亿元，增长12.6% 。

2018年4月，人力资源社会保障部、财政部决定推进完善待遇确定机制，建立基础养老金正常调整、个人缴费档次标准调整和缴费补贴调整四项机制、实现个人账户基金保值增值等工作。这一举措推动城乡居民基本养老保险迈进新的发展阶段，标志着城乡居民基本养老保险跨入全面发展的新时代。2022年，参加城乡居民基本养老保险人数为54952万人，相比去年增加155万人。

2022年2月21日，国务院关于印发《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》，其中提到，在“十四五”期间要建立基本养老金合理调整机制，适时适度调整城乡居民基础养老金标准；加快补齐农村养老服务短板。