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转移支付

转移支付

转移支付是指资金分配使用权的转移。转移支付的概念最早由英国经济学家庇古于1928年提出。

日本的转移支付制度产生于20世纪30年代；至1954年，日本《地方交付税法》的通过，标志着地方交付税制成为财政转移支付制度的重要支柱。1995年以来的中国财政转移支付制度变迁大致分为3个阶段：转移支付制度过渡阶段（1995—2002年）、转移支付制度完善阶段（2003—2012年）和转移支付制度成熟阶段（2013—2023年）。

目前中央政府对地方转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付。一般性转移支付与专项转移支付具有不同的特点：一般性转移支付能够发挥地方政府了解居民公共服务实际需求的优势，有利于地方因地制宜统筹安排财政支出和落实管理责任；专项转移支付则能够更好地体现中央政府的意图，促进相关政策的落实，且便于监督检查。中国以一般性转移支付为主体，一般性转移支付和专项转移支付相结合，实现事权和支出责任相匹配。美国的转移支付以专项转移支付为主,重点是对卫生保健、收入保障和教育的支持。

转移支付的作用体现在通过转移支付使地方政府提供的基本公共设施产品得到了保障;同时，转移支付能够调节地方辖区与辖区之间的财政净收益值。

历史发展

中国转移支付的历史发展

中国政府通过宏观调控，配合纵向转移支付，先后开展了三峡库区移民工程、扶贫协作、东西部地区对口支援等形式的横向转移支付。横向转移支付是统筹区域发展的重要工具和手段，与纵向转移支付相结合有益于提升转移支付的效率和公平。

1995年以来的中国财政转移支付制度变迁大致分为3个阶段：转移支付制度过渡阶段（1995—2002年）、转移支付制度完善阶段（2003—2012年）和转移支付制度成熟阶段（2013—2023年）。

转移支付过渡阶段（1995—2001年）

实行分税制之后，中国着手建立转移支付制度，并在1995年财政部制订了《过渡期转移支付办法（1995）》。纵向转移支付不调整地方既得利益，适度向民族地区和财力薄弱地区倾斜。1996、1997年完善了转移支付计算方法，增加激励机制；1999年提出“西部大开发”战略，同时配合实施了民族地区转移支付办法；2000年开展农村税费改革试点，同时开展农村税费改革转移支付，2001年单独设立革命老区转移支付和边境地区转移支付。过渡期转移支付制度虽然不断完善，但仍存在一些问题，如转移支付规模依然较小、地方均衡性较弱、精准性不强。

转移支付完善阶段（2002—2012年）

2002年进行所得税收入分享改革，规定2002年所得税收入中央和地方按照50∶50比例分享，2003年中央和地方按照60∶40分享，明确中央因改革集中的收入用于对中西部地区的均衡性转移支付，提高转移支付的规模。2002年12月《国务院批转财政部关于完善省以下财政管理体制有关问题意见的通知》（国发[2002]26号），进一步规范省以下财政转移支付制度。2005年实行“三奖一补”为主的激励约束机制，并推进省直管县、乡财管县的试点，不断完善省以下转移支付管理。2006年取消农业税并完善农村税费改革转移支付，并实施了义务教育保障机制转移支付。2009年将财力转移支付改为一般性转移支付，将一般性转移支付改为均衡性转移支付。2011年一般性转移支付超过专项转移支付，提高转移支付的协调性和均衡性。总的来说，2002年到2012年，中国提升转移支付规模，完善省以下财政转移支付。

转移支付成熟阶段（2013—2023年）

2012年以来，中国转移支付制度与政策日趋完善与成熟。2014年国务院印发的《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（国发[2014]71号）中提出了“以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标，以一般性转移支付为主体，完善一般性转移支付增长机制，清理、整合、规范专项转移支付”。2015年财政部重新制订了《中央对地方专项转移支付管理办法》，此后陆续清理、整合、规范专项转移支付项目，实现专项转移支付数量大幅压减。此外，不断完善财政转移支付直达机制，建立特殊转移支付，例如用于对抗新冠肺炎疫情等突发事件的特殊转移支付项目。中国政府加强横向转移支付实践探索，初步形成以帮扶、应急和补偿三类为主的横向转移支付基本框架，与纵向转移支付体系相互促进。

当下，中国转移支付也存在功能定位不清晰的现状。按照新《中华人民共和国预算法》的设计，转移支付要以不限定资金使用方向、不限定资金支出范围、不限定资金使用对象的一般性转移支付为主。从统计口径来看，实践中一般性转移支付占比较高，如2019年中央对H省转移支付总额为4576亿元，其中一般性转移支付为3825亿元，占比83%。但是实际上，一般性转移支付中的绝大部分都无法由市县统筹使用，偏离了一般性转移支付“由下级政府统筹安排使用”的初衷。因此，当下所谓一般性转移支付的统计口径并不纯粹，或从资金管理的角度并未真正实现“不指定方向，由市县统筹使用”的目的。

美国转移支付的历史发展

美国财政转移支付的规模，20世纪世纪中后期，尤其是五六十年代，美国各额政府间的转移支付规模日益扩大，联邦制国家对州和地才政府的补助金支出占国民生产总值的比重，由1950年的0.8%上升到1990年的2.2%:州政府对地方政府的补动金支出占国民生产总值的比重达到3.1%。美国联邦总支出中有15%左右被用于州和地方财政的转移支付，占州财政收入的20%。占州地方财政收入的36%，成为州和地方政府的主要收入来源之一。与此同时，财政转移支付的范围电在不断拓展，涉及到能源、自然资源与环境、农业、交通、社区和区域发展、教育和训练、就业、社会服务、保健以及收入保证等广泛领域。

日本转移支付的历史发展

日本的转移支付制度产生于20世纪30年代，由于世界经济危机的影响，日本农民收入减少，生活困难，而政府却为了应付危机不断加大税负，从而导致了农民的反抗和农村的动荡。为了稳定农村的局势，1936年，日本政府制订了市町村财政补助制度。1940年为解决地方财政困难，日本政府将经济地租、房屋税和营业税划给地方，7年后正式成为地方税。至1954年，日本《地方交付税法》的通过，标志着地方交付税制成为财政转移支付制度的重要支柱。

日本的转移支付制度综合运用规定用途与不规定用途、附加条件与无附加条件的补助。中央政府为了平衡各地区财政收入水平差异，则采取不规定用途的无条件补助方式，这样能够直接增强低收入地区的财政能力;而为了增强地方提供某一种或几种公共产品的能力，则较多地采用附加条件的专项补助方式。一般性补助是促进公平、实施地区间财政收入协调政策时所采取的主要方式；专项补助则有利于达到效率目标，提高公共产品的供给水平。

2008年，日本政府创造了一种新的税收制度：“故乡税”，用以刺激地方经济。日本人除了缴纳个人所得税之外，还要向居住地人民政府缴纳一笔“住民税”。“故乡税”是典型的地方税收的转移支付，人口集中流入地区将一部分“住民税”转移给人口流出地区，以增加后者的财政能力

基本概念

主要形式

政府的转移支付

政府无偿单方面支付给居民或家庭的钱款，通常以低保户、困难补助、五保户和特困户补助、抚恤金救济金、赈灾款等政府补助为主。此外，农产品价格补贴和退耕还林补助等农业补助也属于政府转移支付。

企业的转移支付

企业转移支付通常是指企业对非营利组织的捐赠款，以及非企业雇员的人身伤害赔偿等。

政府间的转移支付

广义上，它指的是国家各级政府间按照财权与事权相统一的原则，合理划分财政收入级次和规模的一种分配形式，既包括上级政府对下级政府财政收入的下划，也包括下级政府对上级政府财政收入的上解。凡是政府间财力的转移与划拨关系都可被视为转移支付。狭义层面，转移支付一般特指相邻两级政府，上级对下级的财力援助与支待。

特点

中国转移支付特点

目前中央对地方转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付。一般性转移支付，是指上级政府对有财力缺口的下级政府，按照规范的办法给予的补助。一般转移支付是不限定资金用途的转移支付，主要是增加地方可用财力，加大孩子上学、全国社会保障基金、就医看病、文化体育、住房保障等方面的民生投入，推进基本公共服务均等化，兜牢基层“三保”（保基本民生工程、保工资、保运转）底线。专项转移支付，是指上级政府为了实现特定的经济和社会发展目标，给予下级政府的资金补助，由下级政府按照上级政府规定的用途安排使用。

一般性转移支付与专项转移支付具有不同的特点：一般性转移支付能够发挥地方政府了解居民公共服务实际需求的优势，有利于地方因地制宜统筹安排财政支出和落实管理责任；专项转移支付则能够更好地体现中华人民共和国中央人民政府的意图，促进相关政策的落实，且便于监督检查。

中央对地方的转移支付制度应以均衡地区间基本财力、由地方政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体，一般性转移支付和专项转移支付相结合，实现事权和支出责任相匹配。

美国转移支付特点

美国的转移支付以专项转移支付为主,重点是对卫生保健、收入保障和教育的支持。专项拨款约占总拨款额的87% 左右,其又可分为公式拨款和项目拨款, 公式拨款即根据一定的公式在各地区之间分配拨款额,符合条件的受补对象自动获得拨款。由于美国经济发展水平较高,且区域间差别不大,因此转移支付以专项转移支付为主,且重点是对卫生保健、收入保障和教育的支持。

美国的专项转移支付分为两种基本形式:一是项目专项补助，联邦政府可根据自己意愿确定补助标准;二是公式专项补助，联邦政府依据有关法律规定的公式确定补助对象和补助标准。其中，公式专项补助占 1/3，项目专项补助占 2/3。在转移数额上，专项补助占有较大比重;在使用上，一般联邦制国家对州一级的补助主要用于失业救济和其他福利转移支出，州对地方一级的补助则主要用于教育。

德国转移支付特点

横纵结合是德国转移支付制度的一大特色。横向财政平衡即通过财政收入在各州之间以及州内各市镇之间的横向转移,提高贫困州或市镇的财政收入,缩小贫困地区与富裕地区之间的财政收入差距,在一定程度上起到地区间财力平衡的作用。纵向财政平衡则是指各级政府之间的财政关系,具体可以分为联邦制国家对州的补助或州对地方的补助两个层次。

日本转移支付特点

日本转移支付制度主要用于公共基础设施和义务教育等方面。日本转移支付制度可以分为两类,一类是中央不指定用途的一般性转移支付,另一类是中央限定用途的专项转移支付。其主要形式是地方交付税、国库支出金和地方让与税。日本的财政转移支付制度主要用于公共基础设施和义务教育等方面,制度设计科学、透明度和公正性强、规范化法制化程度高,同时交叉运用多种补助方式,不仅维护了地方政府的独立性和自主性,也有效保证了中央对地方政府行为的调节和引导,在缓解地区间财源多寡差异、均衡地方政府间财政能力等方面发挥了重要作用。

法国转移支付特点

法国转移支付按照是否目的明确分为一般性补助和专项补助。其中一般性补助,即一般转移支付,也就是无条件补助,不限定使用范围和要求。这种补助金一般按照市镇人口的比例进行分配。专项补助也称为分类补助,即只规定某一类支出的补助总额,而不规定具体的用途和要求。地方修建的专项工程,如市镇修建学校、铁路、托儿所等,都可以得到国家的专项补助。在法国的财政实践中,财政转移支付制度对国家的经济发展作用是非常明显的,政府间的转移支付制度加强了法国中央政府对地方政府的控制,同时也成为法国中央政府稳定经济政策和调节区域差距的重要手段及必要措施。

影响因素

财政能力

经济产生财政、财政来源于经济。各省份财力上的差异主要来自于人均国内生产总值上的差异, 具体表现在人均财政收入上的差异。因此, 可以用各省人均国内生产总值、各省人均财政收入来反映地区间的财政能力。

财政支出

国家对地方转移支付的目标是为了实现基本公共服务均等化, 因此需要更多地补偿人口密度较低地区的成本, 即人口密度越低, 服务成本越高, 国家对地方转移支付则应越多, 回归系数应当为负。财政供养人口则是衡量政府规模的重要指标, 是财政支出的主要领域。如果国家对地方转移支付旨在平衡地区间财力, 那么财政供养人口越多的地区, 其财力会相对匮乏, 因此获得的转移支付数量也应该越大。

少数民族

国家有可能从增加国家向心力出发, 以转移支付为手段增加对少数民族地区的经济投入, 支持少数民族地区经济社会发展。因此从均衡地区间财力差异的角度出发, 少数民族地区获得的转移支付应该比非少数民族地区获得的转移支付更多。

政治力量

政治力量对人均转移支付、人均税收返还(人均总量性质转移支付) 、人均一般性转移支付、人均专项转移支付、人均配套性质转移支付的分配产生着正的影响, 政治力量越大, 能够获得的上述五种转移支付越多。对于均等性质转移支付而言, 政治力量强的省份比政治力量弱的省份获得的人均均等性质转移支付相对较少。

模式类型

纵向转移支付

纵向转移支付指通常意义上的中央对地方以及县以上政府对下级的资金支持。纵向转移支付主要用于解决由于政府间事权与财权划分不对称所造成的上下级政府之间财政收入能力与支出责任不对称的问题。在具体操作时, 各国中央政府首先在既定的财政体制下, 把地方财政收入的一部分集中起来, 再根据各地方财政收支平衡状况和财力均衡目标的需要, 把集中起来的部分财政收入数量不等地再分配给地方, 以弥补地方财政收支的差额, 缓解地区财力差距, 达到地方财力均衡的目的。

横向转移支付

横向转移支付指为了特定目的或者利益补偿，对没有行政隶属关系的区域间的资金转移，如援疆、援藏以及生态补偿转移支出。横向转移支付主要用于解决由于各地区之间的财政收入能力差异以及提供相同的公共服务所存在的成本差异而造成的地区间公共服务水平的不均衡问题。这种方式主要是通过同级地方政府之间的互相转移，以达到缩小地区差距、均衡财力的目的。它在具体操作过程中, 有很高的环境和技术要求, 一方面, 各地之间需要有良好的民族感情、社会环境和经济条件, 另一方面, 由于操作手段比较复杂, 有很高的技术要求, 地区均等化程度很难把握。从目前世界各国的实施情况来看, 各国一般是把此方式作为纵向支付方式的补充, 不单一使用这种方式, 就中华人民共和国而言, 单一采用这种方式既不可能, 也不现实。

纵横交错式转移支付

纵横交错转移支付方式在西方国家更为流行。这种方式以纵向转移支付为主, 横向转移支付为辅, 纵横交错, 相互配套。

从理论上讲, 在实行转移支付时, 对于不同地区间财政能力的差额, 要按照财力均等化原则, 首先由各国中央政府通过特定的手段进行纵向的转移支付, 然后由中央政府组织各地区政府间进行直接的横向转移支付。这种方式综合了以上两种单向转移支付方式的优点, 能够发挥中央、地方的积极性、主动性, 既体现了中央权威, 又能发挥地区优势。

由于这种方式可以调节社会分配不公平, 体现财政政策的公正, 减少转移支付的随意性, 它是国际上目前比较完善的模式。

主要功能

对收入分配的调控

转移性支付的政策中, 社会福利支出实际上是将高收入阶层的一部分收入转移到低收入阶层, 以促进公平分配。转移性支付政策的消费性补贴是为了保证低收入者的利益, 通过对基本生活物品进行补助、对最低生活标准进行保障的转移支付手段之一。这可以使其居民带来全面福利的同时, 起着缩小收入差距的作用。

对地区间经济协调发展的调控

转移支付制度通过对各地区的公共服务均等化来对地区经济协调发展进行调控。公共服务均等化是地区经济协调发展的前提, 从理论上说, 实现一国各地区间的公共服务均等化有两条基本途径:一是通过人口自由流动, 人口从公共服务水平较低的地区流向公共服务水平较高的地区, 从而自动地促成地区间公共服务均等化;二是通过政府干预, 主要是实施政府间转移支付, 来实现地区间的公共服务均等化。要实现各地区间的公共服务均等化, 目前转移支付是最重要的手段。

对产业结构的调控

合理转移支付的制度可以使国家的重点建设、基础设施、教育、卫生等“瓶颈期”项目资金得到保障, 还可以给予受自然条件影响大、盈利低或风险程度高的产业一定的专项补贴, 支持和促进该产业的生产发展。当某些产品发生政策性亏损又不易提高价格时, 国家给予适当的补贴可以保证其正常生产。当某些产品需要提高收购价格, 但又不宜提高销售价时, 国家可以对产品提供企业进行补贴以保证产品供应;也可以提高产品售价, 而由国家对消费者进行补贴, 保护消费者利益。

对需求结构的调控

转移支付是通过扩大全社会的消费需求, 尤其是提高中低收入人群服务的社会消费需求, 即包括加强教育、医疗、社会保障等方面建设而增加的社会消费需求, 也包括提高公务员工资水平、增加对困难群体的生活津贴等增加人们的可支配收入从而形成个人消费需求。社会保障补助支出是中华人民共和国现行转移支付体系中专项转移支付的重要组成部分, 可以增加对社会保障的转移支出来提高居民消费率, 调控消费需求结构。

影响

国家对地方转移支付规模不断增加、结构不断优化，增强了经济欠发达地区基层财政保障能力，促进了地区间基本公共服务均等化，有效推动国家相关政策措施的贯彻落实，有力支持了教育、医疗卫生、社会保障制度和就业等社会民生事业的发展。

促进地区间基本公共服务均等化

以促进地区间基本公共服务均等化为例，在中华人民共和国中央转移支付之前，2014年东部、中部、西部地区一般公共预算收入占比为54：25：21；通过转移支付实施再分配后，东部、中部、西部地区一般公共预算支出占比为39：31：30。

推动中央相关政策措施贯彻落实

以推动中央相关政策措施贯彻落实为例，为推动建立城乡居民社会养老保险制度，中华人民共和国中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助，极大激发了城乡居民参加城乡居民社会养老保险的热情，城乡居民社会养老保险参保总人数连年高速增长，至2013年末参保总人数达49750万人。

全球范围内，教育领域的学生营养餐计划、九年制义务教育法免学费、农村九年制义务教育法薄弱学校改造等也都是在中央对地方转移支付资金的支持下强力推进的。

健提升国家治理能力

《关于深化预算管理制度改革的决定》《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》等文件出台，使得一般性转移支付、专项转移支付和共同事权的功能定位及资金用途得到明确；增强专项转移支付的中期财政规划管理，旨在解决年底突击花钱等问题。同时也实施常态化财政资金直达机制，提高资金拨付的时效性。并且加强转移支付预算公开和绩效管理，初步构建覆盖资金审核、执行、评价的闭环监管机制，提升国家治理能力。